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Columnas de Opinión : Oswaldo Carpio
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sábado, 18 de diciembre de 2010
Lo que queda luego de cuatro años de gestión
Ser ciudadano implica deberes y derechos. Uno de los deberes es contribuir con el sostenimiento del Estado.
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La descentralización ha dado lugar a que el Perú organice el gobierno de su territorio a través de 25 regiones --incluyendo la Provincia Constitucional del Callao --, 195 provincias y 1833 distritos. Tenemos, entonces, 25 Gobiernos Regionales, 195 Gobiernos Municipales Provinciales y 1833 Gobiernos Municipales distritales.
Durante siglos los peruanos lucharon por la descentralización del Perú, en donde el poder estaba centralizado y concentrado en Lima. Se conceptualizó mal y se adjetivó contra “el centralismo limeño”, eufemismo que esconde que el centralismo es un concepto político que da cuenta de la concentración y centralización del poder pero que no es un fenómeno limeño. El centralismo y la concentración del son parte de la cultura política peruana. Estos graves problemas se han “descentralizado” y hoy tenemos Gobiernos Regionales y Municipales -provinciales y distritales- centralistas y con poder concentrado. Es que la cultura política que se atribuía y se atribuye a Lima es igual en todo el Perú. El país es centralista por siglos y cambiar esta situación no será fácil pero el cambio no debe demorar centurias.
Desde 1980 --cuando se recupera la democracia-- luego de 12 años de dictadura militar, el poder político centralista se había convertido en hipercentralismo e hiper concentración del poder. El presidente Fernando Belaunde convoca a elecciones municipales y, desde entonces, de 1981 en adelante, hemos tenido 30 años de elecciones municipales provinciales y distritales. En ese lapso, se produjo el autogolpe del 5 de abril y la aprobación de una nueva Constitución (1993). Pese al gobierno centralista, se aprueba un capitulo que consagra la descentralización progresiva y la constitución de gobiernos autónomos, declarando que el ámbito del gobierno local son las municipalidades provinciales, distritales y los centros poblados. Las municipalidades son consideradas los órganos del Gobierno Local y tienen autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia. Se señala, asimismo, las competencias y funciones generales de los gobiernos municipales y sus rentas.
Las reglas constitucionales y las leyes de desarrollo constitucional como la Ley Orgánica de Municipalidades (Ley N° 27972) precisan las competencias, funciones, rentas y demás atribuciones de la Municipalidades en el Perú.
Era necesario realizar esta introducción con el fin de examinar, de manera general, si las municipalidades han avanzado en los últimos cuatro años, en el marco de la recuperación de la democracia, de la nueva Constitución y las nuevas leyes.
Es evidente que hay un avance en los Gobiernos Municipales. Pero este avance es desigual, lento y ambiguo, pues la anacrónica cultura política no ha sido superada y, en algunos casos, se ha visto reforzada.
El centralismo “limeño” ha sido adoptado en todo el país. El concepto de “centralismo limeño” es falaz porque la cultura centralista existe en todo el Perú, y se manifiesta, en el caso de las municipalidades, en una Ley Orgánica “alcaldista” que centraliza y concentra el poder en los alcaldes que, a diferencia de los años 80, hoy manejan importantes recursos económicos, producto de las transferencias del Gobierno Central que tienen como origen el excelente y excepcional precio de los minerales que exportamos y que pueden caer si la economía mundial vuelve a entrar en crisis. Es enorme poder concentrado para manejar recursos económicos que nunca los gobiernos locales tuvieron. Recursos económicos, financieros, activos diversos, además de trabajadores, obreros, empleados y funcionarios.
La ley ha permitido que se formen burocracias locales que deciden sacándole la vuelta a las leyes. De esta forma, temas como la zonificación, las obras y los servicios se han convertido en asuntos apetecidos, pues un cambio de zonificación y obras en concurso, además de servicios concesionados, pueden significar una fuerte “comisión” lo que degrada todo lo realizado. Se produce la paradoja de las “obras”, pues, cuantas más obras se realicen, habrá más “comisión”. Por ello, algunos alcaldes promueven las obras y no la creación de ciudadanía, generándose otra paradoja: más obras pero menos ciudadanía.
Más obras, menos creación de ciudadanía y menos tributación. Ser ciudadano implica deberes y derechos. Uno de los deberes es contribuir con el sostenimiento del Estado. Sin embargo, en promedio nacional, menos del 30 por ciento de lo recaudación proviene del pago de tributos municipales. La mayor parte de los ingresos municipales provienen del Fondo de Compensación Municipal y del Canon, Regalías, etc. El desinterés de las administraciones municipales por la recaudación tiene dos aspectos fundamentales. Por un lado, la dependencia de las transferencias del poder central y, de otro, el desinterés en promover la organización y participación ciudadana. De esta forma, los ciudadanos exigen obras pero no pagan sus contribuciones, con lo que se convierten de ciudadanos en súbditos que exigen obras a un gobernante –rey durante cuatro años-- que no les exige a estos supuestos ciudadanos nada a cambio, salvo el voto dentro de cuatro años. Por ello es que se produce la imagen de un gobernante casi semi dios, pues, realiza obras a “ciudadanos” que no contribuyen al sostenimiento de sus ciudades y pueblos. Se facilita la demagogia, el clientelismo y se fortalece una corte burocrática que maneja los recursos transferidos en forma nada discrecional pues la Contraloría no tiene capacidad para ejercer un control real.
La rendición de cuentas es una formalidad de la misma forma que lo que se publica en las páginas Web. Incluso, los regidores, mayoritariamente son convidados de piedra pues son los últimos en enterarse de las obras y los servicios, los concursos públicos, los cambios de zonificación, etc. La labor fiscalizadora de los regidores es formal y se les cita a las sesiones de Concejo para aprobar lo que ya se ejecutó.
Si examinamos las municipalidades desde un ángulo optimista, podremos encontrar que existen hoy personas especializadas en el tema municipal, alcaldes que han aprendido y que actúan buscando resultados, eficiencia y eficacia. Eso se refleja en un cierto avance en obras y servicios y una clara mejoría en distritos y provincias. Pero son las excepciones. No se debe ocultar que la mayor parte de las municipalidades no han dado solución a problemas básicos: recolección de residuos sólidos y su disposición final,  y el saneamiento o servicio de agua potable y alcantarillado.
Más del 80 por ciento de las ciudades no cuentan con rellenos sanitarios que deben incluir el tratamiento de lixiviados (líquidos producidos por la basura); quema de gases de descomposición (metano, principalmente) y control de los olores. No existe un Plan Nacional de Residuos Sólidos y su disposición final.  Esta es una responsabilidad municipal de la misma manera que es responsabilidad de las municipalidades la provisión del saneamiento (agua potable y desagüe). Las EPS (empras de saneamiento) se convierten, en la mayoría de las municipalidades, en un espacio cerrado del alcalde y su corte, y en ellas son colocados los que “trabajaron en la campaña” o se pagan favores políticos, contaminando la gestión del agua con enjuagues politiqueros y de prebenda. Temas estratégicos para el desarrollo nacional como la recolección de residuos sólidos y el saneamiento son muy mal manejados -con excepciones minoritarias-- abandonando pautas técnicas y ofreciendo un servicio de baja calidad.
Estos dos grandes déficit, pese a los avances parciales, son expresión de una clase política local que no ha logrado aún calificarse pese al esfuerzo de Gobiernos Locales que pueden mostrar resultados exitosos.

En resumen, podemos afirmar que hay avances parciales en los Gobiernos Locales y que se ha ido formando un amplio grupo de profesionales especializados en la problemática municipal. Hay distritos y provincias que pueden mostrar resultados en obras, servicios y participación ciudadana. Sin embargo, se mantienen y, en algunos casos, se han reforzado los vicios de la cultura política nacional. Se deben resolver en todo el país, dos temas fundamentales: limpieza y saneamiento (agua potable y alcantarillado). Se debe trazar como objetivo nacional avanzar en estos temas que fortalece el capital humano y social y promover la emulación y premiar a las municipalidades que muestran avances. Así como no hay un aumento general a los maestros para estimular el mérito, así, también, se debe recompensar con mayores recursos a las municipalidades que logren avances. No se debe dar recursos de manera igualitaria.  Es imperativo,  además, reformar la Ley Orgánica de Municipalidades con el fin de desconcentrar y democratizar el poder. Crear ciudadanía es una tarea de primer orden. Hoy está postergada. La fuerza modernizadora de la sociedad reside en los ciudadanos y a ellos hay que otorgarles poder real.

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