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miércoles, 1 de agosto de 2012
La descentralización y la reforma del Estado en el discurso del Presidente
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Una de las características del gobierno de los años 90 del siglo pasado en el Perú es el hipercentralismo que concentra en el Poder Ejecutivo del Gobierno central los recursos y las decisiones políticas. Mientras se permite, en esos años,  la elección por los ciudadanos de sus alcaldes provinciales y distritales, a las autoridades elegidas se les sustrae año tras año competencias, funciones y recursos hasta el extremo que disponen menos del 4% del gasto del Estado peruano.

En cuanto a los Gobiernos Regionales, éstos simplemente fueron eliminados y sustituidos por los llamados Consejos Transitorios de Administración Regional (CTAR) que dependen del ministerio de la Presidencia subordinada al Presidente de la República. El  30 de enero de 1998, se promulga la Ley Marco de Descentralización que mantiene esos consejos transitorios títeres, pese a que la Constitución de 1993 reconoce al Perú como una República Unitaria y Descentralizada y a la descentralización como una política permanente. Reconquistada la democracia en el 2000, se dan pasos firmes en la recuperación de competencias y funciones de los Gobiernos Regionales y Locales.
 
A partir del año 2001 se inicia un proceso de descentralización, una de las más importantes reformas del Estado peruano, que se convierte en una de las políticas clave para el rediseño del Estado. Con virtudes y errores, el Perú ingresa a una moderna política democrática en la que el poder no es delegado sino transferido a los Gobiernos Regionales y Locales autónomos política, económica y administrativamente en el marco de sus competencias.  Esta política descentralista se ha mantenido hasta hoy,  aún cuando se han fortalecido taras como un mal uso de los recursos, la corrupción, una sobre ideologización y politización mal intencionada, que ha dado lugar a una suerte de feudalismo o caciquismo político populista unido a una confrontación irracional, estéril y anárquica de algunos presidentes regionales con el Gobierno Nacional, una suerte de federalismo contrario a la Constitución, las leyes y la aspiración de los peruanos. Estas taras se refuerzan, además, porque no se ha continuado la reforma del Estado y porque no existe un Servicio Civil en el Estado de tal manera que, por ejemplo, en los Gobiernos Sub Nacionales los puestos de trabajo se convierten en botín del que gana las elecciones, laborándose sin personal idóneo, capacitado, adecuado, consistente. Al no haber un Servicio Civil, una Carrera Pública jerarquizada, basada en la meritocracia, no hay, tampoco, una política de sueldos adecuada a la labor que se realiza, alejándose los mejores profesionales del Estado en sus diferentes niveles. Además, la falta de control institucional ha dado lugar al crecimiento de la corrupción impune. 
 
Un fuerte, presidencialismo regional y una concentración y centralización del poder en los alcaldes ha generado una estructura política regional y local en el que se reproducen los viejos vicios del Estado peruano: autoritarismo, mercantilismo, populismo y caudillismo que siempre va acompañado del uso discrecional de los recursos y de los puestos de trabajo. Por estas deficiencias, la descentralización requiere una nueva reforma que ayude a superar las trabas que atenazan la creación de un Estado moderno.  Este tema, la descentralización y su reforma y modernización,  no ha sido planteado en forma consistente y sistemática,  en el discurso del 28 de julio por el Presidente Ollanta Humala.
 
Siendo la descentralización un tema estratégico para el Estado peruano, llama la atención que en el discurso se menciona tan sólo dos veces la palabra descentralización y no como un concepto central, sino de manera colateral y como un tema práctico.  La primera para referirse a una propuesta de reforma del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), reforma que buscaría hacer del SNIP “un instrumento de inclusión social, con sensibilidad (¿?), descentralizado   y capaz de administrar el crecimiento económico y hacer que éste llegue a todos los peruanos”. 
 
La segunda vez que pronuncia la palabra descentralización es para referirse a las dos reuniones del Consejo de Ministros realizadas en las regiones de Loreto y Moquegua. Ollanta Humala dijo así: “esta positiva línea de acción del gobierno central será continuada con la realización de los Consejos de Ministros Descentralizados, tal como lo hemos hecho recientemente en Iquitos, Loreto y en Omate, Moquegua”.  Ollanta Humala añade que en estas dos sesiones del Consejo de Ministros se pudo atender las necesidades de las dos regiones conjuntamente con “sus autoridades, derivando en una agenda de desarrollo regional”.
 
Es muy claro que la gran idea fuerza que recorre el discurso del 28 de julio es la inclusión social con un concepto básicamente paternalista y asistencialista que se expresa en políticas prácticas como la creación de más de 36 programas de ayuda o apoyo social, algunos  carentes de existencia real como el “SAMU” (en Lima), el “SAMU Fluvial” o “Agusto te atiende mejor”, “Muévete Perú”, “Come Rico, Come Sano, Come Peruano”, “Kioskos y Loncheras Saludables”, “Te veo bien”, “Vuelve a Sonreír”, “Te Escucho Mejor”,  el “Seguro Oncológico”, el  “Servicio de Trasplante de Médula de Ósea para adultos del Instituto Nacional de Enfermedades Neoplásicas (INEN) y “Servicio de Trasplante de Médula de Ósea Pediátrica” programas que solo existen en la mente exultante de creatividad de algunos audaces burócratas del ministerio de Salud que juegan el papel de ”marketeros” chicha.
 
La inclusión social, como idea y como política subordina a la idea de la descentralización de tal manera que la última es entendida simplemente como una forma de avanzar en los objetivos de la primera. En otras palabras, la descentralización no es considerada una idea- fuerza potente, autónoma, capaz de realizar grandes objetivos de la democracia como empoderar a las regiones, a las ciudades y a los pueblos. La variable clave en todo el discurso es la inclusión social en la versión señalada.
 
El modelo político que se estaría construyendo se puede definir de la siguiente manera: el Estado debe promover la inversión minera para recaudar los mayores recursos posibles a fin de  que sustenten los programas de “inclusión social”. La política actual no subraya la importancia de incorporar a los ciudadanos al mercado con plenos derechos; ni  la importancia de fortalecer y, por lo tanto, invertir en capital social y humano; apoyar a los emprendedores con capacitación, educación, salud, nutrición que les permitan ejercer sus derechos ciudadanos y otros programas para que emprendan actividades económicas productivas o de servicios e, ingresen al mercado y compitan en igualdad de condiciones con otros emprendedores. Esta idea debe ir de a mano con la eliminación de trabas que impiden el acceso al mercado y que permitan disminuir los pasos burocráticos, los gastos y tiempo en la realización de trámites.  
 
La idea dominante sostiene que el impuesto a las sobre ganancias mineras -por el que, se informa, ha recaudado alrededor de 1,246 millones de soles y que podría crecer hasta los 3 mil millones a fin de año- tiene por objetivo la inclusión social. No se propuesto la reforma del canon minero que permitiría distribuir con mayor justicia y equidad los nuevos ingresos a regiones que carecen de estos recursos para una inversión estratégica partiendo de la idea de que los recursos mineros son del Estado peruano y no de las regiones.
 
Se considera, asimismo, que el Presupuesto Público es el mejor mecanismo para la política redistributiva del Estado y no el empoderamiento de los Gobiernos Regionales y Locales democráticos que incidan en el impulso de inversiones estratégicas en  capital humano y social  fundamentales para alcanzar el desarrollo, junto a la inversión en infraestructura con el fin de incorporar a los ciudadanos al mercado en igualdad de condiciones, como un derecho fundamental.
 
Se sostiene que hay que llevar el Estado a los ciudadanos, cuando son precisamente, los Gobiernos Locales, los órganos del Estado más cercanos al ciudadano. No se trata, en consecuencia, de llevar el Poder Ejecutivo a las localidades, sino de fortalecer los Gobiernos Locales para que sirvan eficazmente a los ciudadanos. Un asunto clave es que los Gobiernos Locales democráticos crean ciudadanía a través de la participación ciudadana, el presupuesto participativo y los programas de desarrollo concertados en los que se promueve la participación ciudadana organizada.
 
En cuanto a los Gobiernos Regionales y Locales se propone una coordinación continua y asistencia técnica prestada “por el gobierno central”, asistencia que deberá “seguir perfeccionándose para asegurar que los recursos con los que contamos sean invertidos en obras de impacto -se supone que estratégicas-  con probidad y en beneficio de la población”.
 
Como se ha señalado, se considera que el ministerio de Economía de ser transformado en “un instrumento de inclusión, con sensibilidad (¿?), descentralizado y capaz de administrar el crecimiento económico y hacer que éste llegue a todos los peruanos”. La idea es descentralizar el ministerio de Economía cuando de lo que se debería fortalecer la descentralización que tiene en los Gobiernos Regionales y Locales, los órganos del Estado para hacerlo.
 
Se trata, justamente, de reformar la descentralización y la regionalización para relanzarla con el fin de que cumpla sus objetivos: potenciar las fuerzas creativas regionales y locales, librándolas de la sujeción a un súper poder central y, con el fin de que estos cambios, impulsen el desarrollo integral del país y contribuyan a crear una moderna economía de mercado, competitiva y cada vez más amplia, a la que se incorporen los ciudadanos como un derecho.
 
Sobre el SNIP se propone “dos mejoras”: “incluir en la inversión pública actividades como capacitación” y “reducir a la mitad del tiempo el proceso de aprobación de proyectos”.   Se trata de dos objetivos prácticos: el dinero del SNIP que podrá ser dedicado a capacitación y que deberá funcionar más rápido, para que la inversión regional y local tenga eficiencia y, en consecuencia, incida en el desarrollo.
 
Se informa que el Gobierno Central continuará invirtiendo en grandes proyectos como el Metro de Lima; en el pavimentado del 100 % de la Carretera Longitudinal de la Sierra; la construcción de mil puentes en red vial nacional y la interconexión de las 195 capitales de provincia del país con la banda ancha. Se anuncia que se buscará la inversión pública y las asociaciones  público privada.  Es  adecuado que los proyectos de carácter nacional los impulse el Gobierno Nacional en coordinación con los Gobiernos Sub-Nacionales, evitando el entrampamiento como consecuencia de la ideologización o la politización de los proyectos como viene ocurriendo por movimientos extremistas que sólo pretenden generar conflictos políticos como parte de su política de acumulación de fuerzas en desmedro de los intereses de los ciudadanos.
 
El Gobierno Nacional, señala el discurso, continuará, asimismo,  proyectos como el de Olmos con una inversión de 600 millones de soles; Chinecas, 1430 millones;  Chavimochic III  de 2510 millones de soles. El Proyecto Pasto Grande al que se le “otorgará la viabilidad en su segunda etapa, con una inversión de S/.660 millones”. El proyecto Majes-Siguas que se efectuará bajo una modalidad bi regional y que ya ha sido puesto en la puntería de sectores radicales-conflictivos de Arequipa, llamando a movilizaciones con un chauvinismo localista. Estos proyectos, se afirma, permitirán la incorporación de más de 100 mil nuevas hectáreas de alta productividad. Se anuncia, igualmente, que “ahora sí” el Aeropuerto Internacional del Cusco, se hará realidad. Ollanta Humala presentó al Presidente del Congreso Víctor Isla,  “el proyecto de Ley que faculta al Gobierno Regional del Cusco la adquisición de los terrenos que requiera la obra”.
 
En el tema de seguridad ciudadana se señala que es un asunto que “convoca a las autoridades locales, regionales y nacionales” y añade que “ninguna estrategia puede ser viable sin el involucramiento de toda la clase política, del sector privado y la sociedad civil  pues, estos flagelos se hacen fuertes en medio de  la complicidad y la desidia”.  Pero no se señala estrategia alguna que fortalezca la coordinación entre la PNP y los Gobiernos Regionales y Locales que ha llegado a un punto muerto, pues los Gobiernos Sub-Nacionales ya no pueden realizar mayores inversiones si es que no se realiza una reforma de la PNP y ésta se convierte en una institución que con claras políticas de coordinación con los Gobiernos Locales. Hoy lo que existe es una cooperación conflictiva en se realiza una “colaboración” lenta o de baja intensidad, no se no atienden los pedidos de los alcaldes, o no coordina o no trabaja con ellos. Se debe legislar, entonces, sobre los alcances de la labor que en Seguridad Ciudadana realizan  los Gobiernos Sub-Nacionales que cuentan con serenos, patrullas, vehículos, centrales de comunicación y de cámaras de seguridad, entre tantos equipos. Se trata de impulsar dos reformas modernizadoras: la de los Gobiernos Sub-Nacionales y la de la PNP. La primera para acercar al Estado en forma eficiente a los ciudadanos y la segunda, para actuar en el tema que hoy afecta a todo el país: la seguridad ciudadana.
 
Sobre la reforma del Estado se expresa la importancia de reformar y modernizar el “aparato estatal” y “seguir avanzando en el objetivo de una gestión pública basada en resultados que sirva para mejorar la capacidad redistributiva del Estado y ponerlo al servicio del ciudadano”. Se considera que se ha empezado una nueva forma de hacer política al acercar el Estado a los ciudadanos y con ese fin se afirma que “estamos trabajando de manera ardua, con todos los gobiernos regionales, provinciales y distritales,  en reuniones  periódicas  en Palacio de Gobierno”. Se afirma que se avanza en la descentralización porque se ha “recibido ya a las 24 regiones del Perú en las reuniones Ejecutivo-Ejecutivo en la que con los Ministros de Estado se acuerdan “un conjunto de acciones para la implementación de programas de desarrollo en beneficio de los compatriotas que habitan en sus distintas jurisdicciones”. Estas reuniones necesarias no son sino actividades de coordinación pero no son ni una reforma del Estado ni tampoco políticas que resuelvan los temas de fondo de la descentralización. Es cierto que esta coordinación permite realizar en forma conjunta proyectos en las localidades como los programas Mi Barrio, la Calle de Mi Barrio, entre otros.
 
Se considera que continuarán los “Consejos de Ministros Descentralizados” con una “Agenda de desarrollo regional cuyo cumplimiento estricto demando a cada uno de los titulares de los sectores convocados”.   Sobre el Gobierno Electrónico que sería parte de la reforma del Estado se señala que se está “implementando servicios en línea para facilitar al ciudadano constituir empresas, obtener licencias de funcionamiento municipal, llevar sus registros contables, pagar impuestos, hacer transacciones de comercio exterior a través de una ventanilla única y finalmente resolver sus disputas comerciales”, simplificando y facilitando trámites. Se informa que  “hasta el momento 30,260 pequeñas empresas se han formalizado con este instrumento”. No se sabe si esta información proviene de las buenas prácticas de los Gobiernos Locales o resultado de la acción del Gobierno Nacional.
 
Se considera que se “logrará la verdadera reforma del Estado si se enfrente la problemática de los recursos humanos del sector público” y por ello se estaría “diseñando  una planilla única para todo el Estado, que facilite la gestión de estos recursos”. Este es un tema crucial para el Estado peruano que permitiría terminar con el caos que existe en los distintos niveles. Se propone, como se ha señalado, la reforma del servicio civil a través de  un Proyecto de Ley para una Nueva Carrera Pública que estará basada en la meritocracia y en la evaluación de desempeño. Se afirma que  se ha profundizado y acelerado el alcance del Presupuesto por Resultados y que con el primer presupuesto del  gobierno se ha superado una cobertura del 40% del gasto no financiero ni previsional, y que este año estará por encima del 50%, manteniendo la meta de llegar al 100% al 2016. Asimismo, se considera una prioridad interconectar a todas las entidades del Estado para facilitar un servicio de calidad, así como respuestas predecibles y transparentes para el ciudadano. Se informa que se ha implementado un régimen especial para los  profesionales especializados mediante la Ley No 29806,  que permite una retribución acorde con sus capacidades, limitando la fuga de talentos del sector público y creando un incentivo para atraer a gestores de primer nivel. Esta última medida es complementaria a una de las políticas más importantes que este gobierno va a impulsar: la Reforma del Servicio civil y la creación de la  Escuela Nacional de Administración Pública, cuyo diseño se está culminando y que servirá como fuente de formación y consolidación de futuros funcionarios capaces y comprometidos con el desarrollo del país.
 
En lo que se refiere a la política de tratamiento de los conflictos sociales y políticos, se propone la transformación “de la Unidad de Conflictos de la PCM en el más breve plazo en una Oficina de Nacional de Diálogo y Sostenibilidad (ONDS) con representación en todo el territorio nacional a través de convenios con los Gobiernos Regionales”.  Es decir, se trataría, de alguna manera, de descentralizar la unidad de conflictos con un nuevo nombre. Si esta política se materializa se crearán en los Gobiernos Regionales, vía convenios, Oficinas de Diálogo y Sostenibilidad con el fin de buscar un tratamiento adecuado de los problemas evitando que se conviertan en conflictos políticos que aprovechan grupos extremistas para radicalizarlos demagógicamente.
 
En síntesis, en el discurso del 28 de julio del presidente Ollanta Humala, no existe un concepto claramente definido sobre la descentralización del Estado y la importancia estratégica de consolidar, corregir y avanzar en la descentralización a través de la aprobación de una legislación sobre este tema con el fin de superar las trabas que están conduciendo a conflictos que colisionan con el carácter unitario y descentralizado del Estado peruano. No se abordan temas como la reforma del canon y la reforma de los Gobiernos Regionales y Locales. Se han realizado acciones como los Consejos de Ministros en provincias o las reuniones en Palacio de Gobierno con presidentes regionales y alcaldes. Pero esas son acciones.  Se requiere de políticas públicas claras que respondan a una visión y a estrategias. Por ello, será necesario iniciar un gran diálogo nacional sobre estos temas claves para el desarrollo del país, que requiere de políticas que orienten las prioridades de los programas, las estrategias y las acciones que enmarcan las inversiones regionales y locales tanto del sector público como del privado que representa el 80% del movimiento económico nacional. Se requiere formular conceptos, ideas fuerza y políticas de carácter nacional que incidan en las regiones, provincias, distritos y pueblos con la mirada puesta en el desarrollo nacional y en metas hacia el 2021. Esta carencia en el discurso político del Gobierno Nacional tiene que ser corregida si queremos avanzar en forma consistente hacia el desarrollo. El crecimiento económico en un contexto internacional de crisis económica es un tema  fundamental para el país y para ello se requiere una visión que nos  proyecte para generar mejor calidad de vida a todos los peruanos, que la gente viva con mayor armonía y unidad, que es lo que da sentido a  la labor pública.
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